Монтаж «вертикали власти» в преддверии ухода Путина с поста в 2008 г. продолжается. В конце минувшей недели Госдума приняла в первом чтении законопроект, предоставляющий президенту право временно отстранять от должности губернатора в случае предъявления ему обвинения в совершении преступления независимо от степени тяжести. Документ, внесенный правительством, поддержали единогласно 419 депутатов.
Не удивительно, что документ начал обсуждаться, пока у власти находится популярный глава государства. Случись такая инициатива уже после 2008 года – не известно, как отреагировала бы на нее общественность. Впрочем, уже сейчас аналитики заявляют о том, что новые правила усмирения губернаторов – отнюдь не самый либеральный шаг «эпохи Путина», и ни к чему хорошему это не приведет.
Действующее законодательство, как известно, также дает основания для временного отстранения губернаторов президентом: например, если в отношении главы субъекта федерации возбуждено уголовное дело по факту совершения тяжкого или особо тяжкого преступления. То есть преступление должно быть серьезным, а уголовное дело – как минимум возбуждено. Конечно, существует еще такая эфемерная субстанция, как утрата президентского доверия – еще на самом старте реформы губернаторам дали понять, что их судьба полностью зависит от центра, и должности они могут лишиться и в этом случае.
Нынешние же поправки значительно расширяют список прегрешений и конкретизируют основания, по которым глава региона может вылететь с насиженного места. Теперь для этого достаточно обвинения в любом преступлении (например, в клевете). Кроме того, законопроект предусматривает ужесточение наказания за должностные преступления – служебный подлог (ст. 292 УК) и халатность (ст. 293 УК), если совершенные деяния «повлекли существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства». Недобросовестное исполнение чиновниками служебных обязанностей будет караться штрафом в размере от 100 до 500 тыс. рублей (в настоящее время – до 80 тыс. рублей) либо лишением свободы на срок до четырех лет (сейчас – вдвое меньше). В ст. 326 УК вносится поправка, устанавливающая ответственность за использование поддельного государственного регистрационного знака транспортного средства «в целях совершения преступления либо облегчения его совершения или сокрытия».
Разработчики документа посчитали, что «предлагаемая мера будет способствовать укреплению вертикали власти в РФ, а также окажет дополнительное дисциплинирующее воздействие на указанную категорию должностных лиц». «Данные изменения», как говорится в пояснительной записке, «вызваны складывающейся оперативной обстановкой в субъектах РФ, потенциально опасных в части совершения преступлений террористического характера. Так, в РФ отдельные территории используются для подготовки террористов при фактическом попустительстве должностных лиц, отвечающих за обеспечение общественного порядка и безопасности. Ненадлежащее исполнение должностных обязанностей допускается как по халатности, так и умышленно, в корыстных целях». В правительстве считают, что ужесточение наказаний, предусмотренных ст. 292 — 293 УК, позволит «повысить эффективность профилактических мероприятий в сфере борьбы с терроризмом, а также обеспечить справедливое и соразмерное наказание лицам, способствовавшим своими действиями (бездействием) совершению преступлений».
Практически все непопулярные инициативы в последнее время почему-то модно объяснять борьбой с терроризмом. Так было, например, при подготовке скандального законопроекта о запрете митингов. Тогда авторы предлагали запретить проведение любых публичных мероприятий в РФ за две недели до выборов и на этот же срок после даты голосования. Кроме того, предусматривалась возможность отмены уже разрешенных акций «при наличии достаточных сведений о готовящихся противоправных действиях». Также предлагалось запретить организацию и проведение митингов лицам, осужденным или только подозреваемым в правонарушениях экстремистской направленности. Все это мотивировалось убеждением, что именно во время выборов из всех щелей вылезает разношерстная «экстремистская братия» и ограничить ее проявления жизненно необходимо в интересах государства именно таким вот образом. Правда, после того, как ряд высокопоставленных чиновников выразил свое неудовлетворение данной депутатской инициативой, ее быстро «свернули».
Тогда, очевидно, решили, что всякие лимоновцы и иже с ними все-таки не столь опасны для общества, как обвинения в нарушении гражданских прав со стороны этого самого общества. Иное дело – губернаторы. Реально располагающие немалой властью на местах, они действительно должны быть управляемы на двести процентов из ста. Нынешних мер контроля, очевидно, кому-то показалось недостаточно. Да, губернаторов назначают, но даже президент (по его собственному недавнему признанию) является «человеком», а, следовательно, может ошибиться и назначить «не того». «Утрата доверия» – понятие слишком расплывчатое. Тяжкое уголовное преступление еще надо совершить, а дело – возбудить. Что для грамотных людей в прокуратуре, конечно, не проблема, но все же. Теперь процедура упрощается: достаточно одного обвинения, причем фактически по любому поводу. И дело в шляпе.
Предложенная правительством инновация является «завершающей фазой демонтажа ельцинской системы власти», считает генеральный директор Центра регионального развития Виктор Минин. По мнению аналитика, Кремль делает все, чтобы свести к минимуму самостоятельность регионов, подчинить глав администраций и губернаторов воле президента. Задача консолидации региональных элит и обеспечения их управляемости может быть решения тремя способами: «первый – это идеология, которая всех объединяет и не допускает ни малейшего отступления от правил игры, общих для всех. Так было при коммунистах. Второй способ – деньги, за которые можно купить лояльность. Это инструмент ельцинской администрации. Третий способ – страх», – заявил Минин «Росбалту». По его словам, именно страх цементирует вертикаль власти, отстроенную Путиным: «для президента принципиально важно иметь возможность как назначать, так и снимать губернаторов. Без этого ему никто не будет подчиняться».
Политолог Борис Кагарлицкий, в свою очередь, считает, что предпринимаемые властью усилия по реформированию системы госуправления отличаются непоследовательностью и половинчатостью: «сохраняется известная неопределенность: выборы глав регионов уже не проводятся, но, с другой стороны, нет внятной системы назначения и отстранения губернаторов. Администрация президента пытается как-то упорядочить этот процесс, но не решается идти до конца». Администрация, по мнению Кагарлицкого, сделала ставку на «промежуточный вариант» между выборами и назначением губернаторов, который хуже каждой из этих альтернативных форм: «у кремлевских аппаратчиков такой способ поведения: двигаться в определенном направлении, но непоследовательно и нерешительно, бесконечно застревая на промежуточных станциях».
В то же время, не исключено, что предложенный механизм отстранения губернаторов приведет вовсе не к «оздоровлению системы госуправления», а к новому витку всяческих злоупотреблений и подковерных интриг. «Все мы знаем о существовании такого явления, как «басманное правосудие», о степени политической ангажированности судебных органов и прокуратуры. При желании против руководителя региона всегда можно состряпать уголовное дело, чтобы вывести его из игры. Впоследствии выяснится, что человек невиновен, но политическая задача будет решена», – считает член Совета по национальной стратеги Александр Юсуповский. Главный изъян кремлевской стратегии реформирования госвласти, по его словам, состоит в переводе административной системы в режим ручного управления: «все замыкается на президенте, пространство публичной политики сжимается, как шагреневая кожа, власть становится непрозрачной и неподконтрольной обществу».
