В последние годы законодатели взяли себе за правило делать гражданам России своеобразные новогодние подарки – пакеты нормативных актов, вступающих в силу точно под бой курантов или под звон колоколов православного Рождества. Нынешний год не стал исключением. 25 декабря прошлого года был принят долгожданный федеральный закон «О противодействии коррупции» (далее – Закон) и внесены изменения во множество уже имеющихся законодательных актов. Что же приготовила «первая власть» для нас и для страны? Обратимся к тексту.
Впервые дано легальное (законное), практическое, а не научно-теоретическое определение самого понятия «коррупция». Согласно Закону, коррупция – это злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а равно от имени или в интересах юридического лиц.
Как видим, определение это фактически перечисляет составы преступлений, ответственность за совершение которых установлена статьями глав 23 и 30 Уголовного кодекса РФ. Тот, кто ждал большего, глубоко разочарован, но по моему скромного мнению, определение это вполне приемлемое и, в целом, подходящее, чтобы служить фундаментом борьбы с «любителями борзых щенят». Насколько красивое и прочное здание будет возведено на этом фундаменте, покажет время. А мы продолжим анализ текста.
Основные принципы противодействия коррупции, а также положения о международном сотрудничестве в данной области особого интереса не представляют. Это классические положения, плавно перешедшие из Конституции и специальных кодексов.
Интересен предлагаемый Законом перечень мер по профилактике коррупции, да и само внимание к «поддержанию чистоты вместо авральной уборки» уже заслуживает уважения. Итак, Закон провозглашает, что Профилактика коррупции осуществляется путем применения следующих мер:
1) формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению;
2) антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов;
3) предъявление в установленном законом порядке квалификационных требований к гражданам, претендующим на замещение государственных или муниципальных должностей и должностей государственной или муниципальной службы, а также проверка в установленном порядке сведений, представляемых указанными гражданами;
4) установление в качестве основания для увольнения лица, замещающего должность государственной или муниципальной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, с замещаемой должности государственной или муниципальной службы или для применения в отношении его иных мер юридической ответственности непредставления им сведений либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;
5) внедрение в практику кадровой работы федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления правила, в соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное исполнение государственным или муниципальным служащим своих должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или при его поощрении;
6) развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции.
Особого внимание в данном перечне заслуживает антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов. Не секрет, что возможность различного толкования нормативных актов, неопределённость их содержания, необоснованно суженный либо неоправданно расширенный объём полномочий участников правоотношений, актами этими установленный, и являются составляющими питательной среды коррупции. Методика и правила проведения антикоррупционной экспертизы утверждены Постановлениями правительства совсем недавно – 5 марта этого года. Правила – документ, скорее, технического характера, поэтому мы оставим рассмотрение его на откуп правоприменителям.
Но Методика «проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» — документ крайне увлекательный и заслуживающий особенного пристального изучения. Содержится в нём, ни много ни мало, правила предупреждения и выявления при подготовке и принятии документов коррупционных факторов и коррупциогенных норм. При этом коррупционными факторами признаются положения проектов документов, которые могут способствовать проявлениям коррупции при применении документов, в том числе могут стать непосредственной основой коррупционной практики либо создавать условия легитимности коррупционных деяний, а также допускать или провоцировать их, а коррупциогенными нормами — положения проектов документов, содержащие коррупционные факторы.
Коруппционные факторы – термин, ранее принадлежавший исключительно теории уголовного и государственного права, теперь перешедший в сферу практическую. Методика различает три вида коррупционных факторов: связанные с реализацией полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления; связанные с наличием правовых пробелов; факторы системного характера. Читая их список, невольно ловишь себя на мысли, что читаешь хорошо проработанную монографию, посвящённую системным проблемам российского права. А список великолепен и достоин практически полного цитирования. Среди факторов, названных в Методике, следует упомянуть, в частности, те, что выражаются в следующем:
широте дискреционных полномочий государственных и муниципальных органов и их должностных лиц (далее – чиновника) — отсутствии или неопределенности сроков, условий или оснований принятия решения;
наличии завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права;
отсутствии четкой регламентации прав граждан и организаций;
возможности необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению чиновника;
чрезмерной свободе подзаконного нормотворчества чиновника;
употреблении неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.
существовании собственно пробела в правовом регулировании;
отсутствии административных процедур;
закреплении административного порядка предоставления права (блага);
отсутствии запретов и ограничений для чиновника;
отсутствии норм о юридической ответственности чиновника, а также норм об обжаловании их действий (бездействия) и решений;
нарушении режима прозрачности информации.
Ещё до того, как указанная методика была утверждена, а точнее – одновременно с принятием Закона о противодействии коррупции, соответствующая работа была проведена в отношении уже существующих законодательных актов РФ, отдельные положения которых, способствующие проявлению коррупции, претерпели изменения.
Изменены и дополнены, в частности, закон «О статусе судей в Российской Федерации» (установлено новое основание для самоотвода – конфликт интересов судопроизводства и личности судьи; установлена обязанность судьи в части ежегодного предоставления сведений не только о своих доходах и имуществе, но и о доходах и имуществе своей супруги и несовершеннолетних детей), федеральный закон "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (установлены новые ограничения для думцев и сенаторов при осуществлении ими своих полномочий), федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации» (полностью изменена статья касательно ограничений для служащих Банка России), федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» ( дополнен перечень запретов, связанных с гражданской службой). При этом запреты, связанные с прохождением гражданской службы, распространены также на работников милиции, прокуратуры, таможни, судебных приставов, военнослужащих.
Заметные изменения претерпела статья 575 Гражданского кодекса РФ, регулирующая вопросы запрещения дарения, в частности, стоимость «обычных подарков» теперь составляет не 5 МРОТ, а точную сумму – 3000 рублей.
Трудовой кодекс дополнен статьёй 64.1, регламентирующей условия заключения трудового договора с бывшими государственными и муниципальными служащими.
Кодекс об административных правонарушениях дополнен двумя статьями: 19.28 — «Незаконное вознаграждение от имени юридического лица» и 19.29 — «Незаконное привлечение к трудовой деятельности государственного служащего (бывшего государственного служащего)». Первая их них делает субъектом коррупции (в форме дачи взятки) юридическое лицо – весьма нужная и долгожданная новелла российского законодательства.
Не обошлось, впрочем, и без «щепок от рубки леса» и «выплеснутых вместе с водой младенцев». Например, спорной выглядит новая редакция части 2 статьи 18 Федерального закона о "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»: член Совета Федерации, депутат Государственной Думы не могут участвовать в качестве защитника или представителя (кроме случаев законного представительства) по гражданскому или уголовному делу либо делу об административном правонарушении. Получается, что адвокат, попав в депутаты, должен забыть о своей профессиональной деятельности, которая является не только способом заработка, как может показаться на первый взгляд, а исполнением социальной функции государства, формой реализации права граждан нашей страны на квалифицированную юридическую помощь.
Забавно, если не сказать более, получилось с изменениями в Уголовно-процессуальный кодекс. Особый порядок возбуждения уголовных дел в отношении так называемых VIP-персон уголовного процесса, установленный статьёй 448 кодекса, изменён в сторону упрощения процедуры. Но в пылу законодательной деятельности забыли вычитать весь текст нормативного акта. Получилось, что дело, возбуждённое по правилам новой редакции статьи 448 УПК РФ, подлежит прекращению по п. 6 ч. 1 ст. 24 того же кодекса. Разумеется, ошибку вскоре исправят – либо сами законодатели, либо Конституционный суд, но наличие такого пробела – камень от борцов с коррупцией, брошенный в свой же огород.
Что же, остаётся только ждать результатов действия нового Закона. Не раньше чем через год активного правоприменения можно будет с некоторой долей уверенности оценить Закон: либо как новый действенный механизм на пути к правовому государству либо как просто приятный, но бессодержательный реверанс Госдумы в сторону Президента и мирового сообщества.
